คอลัมน์นิสต์

นโยบายราคาสินค้าเกษตร

  • 2017-08-07 13:35:49

 
 
โดย   ดร.วีรพงษ์ รามางกูร

สินค้าจากภาคเกษตรกรรมเป็นสินค้าที่ราคาเป็นปัญหาทุกประเทศทั่วโลก เพราะทุกวันนี้มนุษย์สามารถผลิตสินค้าเกษตรได้เกินความต้องการในการอุปโภคบริโภคได้เป็นจำนวนมาก ถ้าหากราคาสินค้าเกษตรนั้นมีราคาสูงพอ ปริมาณการผลิตจึงมิได้อยู่ที่ความสามารถของการผลิตของเกษตรกรโดยส่วนรวม ยกเว้นแต่บางประเทศที่แห้งแล้งเป็นทะเลทราย แต่ถ้าราคาสูงมากมนุษย์ก็ขวนขวายหาทางเพาะปลูกจนได้ เช่น เกษตรกรในมณฑลซินเจียงของประเทศจีน สามารถระบายหิมะจากยอดเขาเทียนซาน ไหลลงมากลายเป็นน้ำใช้ทำการเพาะปลูกได้

ราคาสินค้าเกษตร โดยเฉพาะอย่างยิ่งประเภทธัญพืช เช่น ข้าวสาลี ข้าว ข้าวโพด ข้าวฟ่าง รวมทั้งมันฝรั่ง อ้อย ยางพารา และอื่นๆ ล้วนกลายเป็นสินค้าการเมืองทั้งสิ้น กล่าวคือ ราคามีผลต่อความนิยมและเสถียรภาพทางการเมืองของรัฐบาลและพรรคการเมือง รวมทั้งชีวิตความเป็นอยู่ของประชากรในประเทศด้วย เพราะมีความต้องการทั้งด้านผู้ผลิตและผู้บริโภคและอุปโภค

สำหรับประเทศในระบบเศรษฐกิจเสรีที่เป็นประเทศที่มีความเจริญทางอุตสาหกรรมในระดับสูง ที่มาตรฐานการดำรงชีวิตสูง ค่าจ้างแรงงานก็ถีบตัวสูงตามไปด้วย ถ้าหากจะเปิดตลาดให้สินค้าเกษตรสามารถเคลื่อนไหวได้อย่างเสรีระหว่างประเทศ สินค้าเกษตรจากต่างประเทศก็จะหลั่งไหลเข้ามาทำให้ภาคเกษตรกรรมของประเทศล่มสลายได้

ในการเจรจาเพื่อเปิดตลาดให้มีการค้าเสรี จึงไม่สามารถรวมสินค้าภาคเกษตรเข้าไปในรายการที่จะต้องเปิดเสรี สำหรับประเทศที่เป็นสมาชิกขององค์การค้าระหว่างประเทศ เพราะถ้าเปิดเสรีประเทศที่เจริญแล้วอย่างสหรัฐอเมริกา ยุโรปตะวันตก ออสเตรเลีย นิวซีแลนด์ จะต้องเลิกการผลิตสินค้าเกษตร เพราะถ้าเปิดเสรีประเทศที่พัฒนาแล้วต้องเลิกผลิตสินค้าเกษตร เพราะราคาจะต่ำลงจนผลิตไม่ได้ ไม่คุ้มค่าแรง

ประเทศเหล่านี้จึงมีนโยบายสินค้าเกษตรของตนเอง กล่าวโดยรวมๆ ก็คือห้ามนำเข้าสินค้าเกษตรที่ตนต้องการจะปกป้องเกษตรกรของตน เกษตรกรที่จะผลิตสินค้าเกษตรแต่ละชนิดต้องมาลงทะเบียนกับทางการ ทางการจำกัดเนื้อที่เพาะปลูกให้แต่ละครอบครัว หรือแต่ละบริษัทที่จะทำการเพาะปลูกได้ รัฐบาลตั้งงบประมาณจำกัดในการรับซื้อสินค้าเกษตรทั้งหมดในราคาประกัน จะเรียกว่าโครงการประกันราคา หรือโครงการรับจำนำ หรืออะไรก็แล้วแต่ แล้วรัฐบาลจะโดยหน่วยงานของรัฐที่เป็นรัฐวิสาหกิจหรือสหกรณ์ก็จะเป็นผู้นำสินค้าเกษตรเหล่านั้นออกมาขายให้กับพ่อค้าขายส่งในราคาที่รัฐบาลกำหนด ขึ้นกับความต้องการว่าจะให้ราคาที่ผู้บริโภคจะต้องจ่ายควรเป็นเท่าไหร่

เกษตรกรทั้งหมดในประเทศที่ได้รับอนุญาตให้ทำการเกษตรได้จะมีสัดส่วนน้อยมากเมื่อเทียบกับแรงงานทั้งหมดทั่วประเทศ กล่าวคือมีสัดส่วนเพียงร้อยละ 3-5 เท่านั้นเอง ผู้ที่ได้รับอนุญาตให้ทำการเกษตรได้มักจะมีฐานะและความเป็นอยู่ดีกว่าครอบครัวที่เป็นแรงงานหรือพนักงาน หรือแม้แต่ผู้บริหารในบริษัท เพียงแต่มีจำนวนน้อยเมื่อเทียบกับคนส่วนใหญ่ของประเทศ

ในสมัยที่โลกสังคมนิยมคอมมิวนิสต์ยังดำรงอยู่ ที่ดินไม่ว่าจะเป็นที่ดินทางการเกษตร อุตสาหกรรม พาณิชยกรรม ทั้งหมดล้วนเป็นของรัฐ ในภาคเกษตรกรรมนั้นหน่วยงานผลิตไม่ใช่ครอบครัว แต่เป็นรัฐวิสาหกิจหรือไม่ก็สหกรณ์ ราคารับซื้อสินค้าเพื่อการเกษตรต่ำมากเมื่อเทียบกับราคาตลาดโลก เกษตรกรจึงไม่อยากจะทำการผลิต หรือเมื่อผลิตแล้วก็มักจะซุกซ่อนไว้ไม่ส่งมอบทั้งหมด เพื่อเอาไว้บริโภคหรือแอบขายในตลาดมืด

สินค้าเกษตรกรรมจึงเป็นสินค้าที่รัฐบาลต้องเข้ามายุ่งเกี่ยวควบคุม ไม่ว่าจะเป็นประเทศที่เจริญก้าวหน้าแล้วทางอุตสาหกรรม เพื่อความมั่นคงทางทหาร เช่น กรณีญี่ปุ่น เกาหลีใต้ ไต้หวัน และยุโรป ต้องรักษาภาคเกษตรกรรมไว้ จึงต้องทำให้ราคาสูงพอโดยการชดเชยจากภาษีอากรและให้ผู้บริโภคต้องจ่ายในราคาที่สูงกว่าราคาในตลาดโลก สำหรับสหรัฐก็เช่นเดียวกัน รัฐบาลต้องเข้ามาเกี่ยวข้องเพื่อให้ราคาภายในประเทศสูงกว่าราคาตลาดโลก แต่จำกัดจำนวนประชากรในภาคเกษตรกรรมและปศุสัตว์ให้มีเพียงไม่เกิน 5% ของประชากรที่เป็นแรงงานทั้งหมด นโยบายดังกล่าวแม้จะต้องสิ้นเปลืองงบประมาณแผ่นดินแต่ก็มีจำนวนจำกัด ไม่เป็นอันตรายต่อฐานะการคลังของประเทศ สำหรับประเทศสังคมนิยมที่รัฐบาลเป็นเจ้าของผลิตภัณฑ์เกษตรทั้งหมดก็ได้ถูกยกเลิกไปแล้ว เพราะปริมาณผลผลิตลดลงจนไม่เพียงพอกับการบริโภคในประเทศต้องนำเข้าจากต่างประเทศ ในยุคที่รัสเซียและยุโรปตะวันออกเป็นคอมมิวนิสต์ประเทศต่างๆ เหล่านี้ต้องปันส่วนอาหารและเสื้อผ้า ต้องนำเข้าอาหารจากสหรัฐและที่อื่นๆ

พม่าเมื่อก่อนสงครามโลกครั้งที่ 2 เคยเป็นประเทศที่ส่งออกข้าวออกมากที่สุดในโลก เพราะรัฐบาลอาณานิคมอังกฤษเปิดให้มีการค้าเสรี แต่เมื่อกองทัพพม่าเข้ายึดอำนาจแล้วโอนกิจการการสีข้าว ค้าข้าว และส่งออกเป็นของรัฐ หลังจากนั้นพม่าที่เคยเป็นประเทศส่งออกมากที่สุดในโลกก็กลายเป็นประเทศที่ต้องนำข้าวเข้ามาบริโภค ขณะที่ประเทศไทยที่เคยมีการค้าเสรี รัฐบาลได้หันมาเก็บภาษีขาออกและพรีเมียมการส่งออกข้าว ทำให้ราคาข้าวในประเทศต่ำกว่าราคาตลาดโลกครึ่งหนึ่ง

 
 

หลังจากที่ไทยเลิกการจำกัดโควต้าการส่งออกสินค้าเกษตร เลิกภาษีขาออก เลิกค่าธรรมเนียมการส่งออก เลิกพรีเมียมการส่งออก ราคาสินค้าเกษตรภายในประเทศก็ถีบตัวสูงขึ้นตามราคาในตลาดโลก เป็นเหตุให้ปริมาณการส่งออกสินค้าเกษตร โดยเฉพาะอย่างยิ่งข้าวถีบตัวสูงขึ้นอย่างรวดเร็วจาก 1-2 ล้านตัน/ปี เป็นประมาณ 9-10 ล้านตัน/ปี

ราคาสินค้าเกษตรในตลาดโลกไม่ว่าจะเป็นสินค้าชนิดไหน ไม่มีประเทศใดจะกำหนดราคาได้ เพราะทุกประเทศที่ส่งออกสินค้าเกษตรก็เป็นผู้ผลิตสินค้าเกษตรไปพร้อมกันด้วย สินค้าเกษตรส่วนใหญ่จะถูกบริโภคภายในประเทศและนำเข้าเฉพาะส่วนที่ขาด สินค้าเกษตรที่ซื้อขายกันในตลาดโลกจึงมีเพียง 10-15% ของสินค้าที่ผลิตและบริโภคทั้งหมดเท่านั้น นอกจากนั้นสินค้าเกษตรเกือบทุกชนิดมีสินค้าที่ทดแทนกันได้เยอะมาก โดยเฉพาะในประเทศใหญ่ที่มีพื้นที่ครอบคลุมทั้งเขตร้อนและเขตอบอุ่น เช่น จีน อินเดีย อเมริกา ความสามารถของสินค้าที่ทดแทนกันได้ระหว่างข้าว ข้าวสาลี ข้าวโพด และอื่นๆ จึงเป็นเรื่องปกติมาก ขึ้นอยู่กับราคาเปรียบเทียบ เพราะรสนิยมในการบริโภคของประชากรเหล่านั้นมีความยืดหยุ่น มีการทดแทนด้วยธัญพืชต่างชนิดกันได้อย่างรวดเร็ว

สำหรับประเทศกำลังพัฒนาที่ภาคอุตสาหกรรมยังไม่สามารถดูดซับแรงงานจากภาคเกษตรได้หมดอย่างประเทศพัฒนาแล้ว สถานการณ์จะกลับกันกับประเทศอุตสาหกรรมที่พัฒนาแล้ว กล่าวคือแรงงานที่ยังอยู่ในภาคเกษตรยังมีสัดส่วนที่สูงเมื่อเทียบกับจำนวนแรงงานทั้งหมด ภาคเกษตรกรรมยังเป็นภาคเศรษฐกิจที่มีความสำคัญในการโอบอุ้มแรงงานส่วนใหญ่ของประเทศ แม้ว่าภาคเกษตรจะผลิตเพียงร้อยละ 10-15 ของผลิตภัณฑ์มวลรวมของประเทศ แต่โอบอุ้มแรงงานไว้ถึงร้อยละ 35-40 ของแรงงานทั้งหมด

การจะใช้นโยบายราคาเพื่อช่วยเหลือเกษตรทั้งหมด โดยการรับซื้อหรือรับจำนำสินค้าเกษตรกรรมทั้งหมด โดยไม่ได้จำกัดเนื้อที่เพาะปลูกและจำนวนครัวเรือนที่เป็นเกษตรกร จึงเป็นไปไม่ได้สำหรับฐานะการคลังของประเทศ นอกจากจะเป็นภาระอย่างมากแล้วในระยะยาวก็จะยิ่งทำให้เกษตรกรเร่งผลิตสินค้าชนิดที่ได้รับการชดเชยจากรัฐบาลและลดการเพาะปลูกสินค้าที่ไม่ได้รับการชดเชยรัฐบาลอย่างเป็นระบบ ในที่สุดก็ต้องนำเข้าจากต่างประเทศมากขึ้น การชดเชยพืชที่ส่งออกจึงเป็นการส่งเสริมให้มีการผลิตมากขึ้นและผู้ได้รับประโยชน์จากการชดเชยก็คือผู้บริโภคต่างประเทศ

นโยบายราคาสินค้าเกษตรสำหรับประเทศกำลังพัฒนาที่ผลิตสินค้าเหลือเพื่อการส่งออกอย่างประเทศไทยจึงเป็นเรื่องที่ยุ่งยาก เพราะเป้าหมายของนโยบายเป็นเรื่องทางการเมือง นักวิชาการของรัฐบาลที่ไม่เข้าใจอย่างถ่องแท้มักจะคิดเอาเองว่า เมื่อประเทศไทยเป็นผู้ส่งออกรายใหญ่ของโลก ไม่ว่าจะเป็นข้าว มันสำปะหลัง อ้อย ยางพารา ประเทศไทยก็น่าจะเป็นผู้กำหนดราคาสินค้าเช่นว่านั้นในตลาดโลกได้ ถ้าเขาลดปริมาณการส่งออกโดยการเก็บกักตุนสินค้าเกษตรเช่นว่านั้น จึงประสบความล้มเหลวมาโดยตลอดแม้แต่สินค้าประเภทแร่ธาตุ เช่น ดีบุก ที่เคยมีการจัดตั้งมูลภัณฑ์กันชนระหว่างประเทศก็ประสบความล้มเหลว ประโยชน์จะไปตกอยู่กับประเทศคู่แข่ง ไม่มีมาตรการใดที่จะทำให้ราคาสินค้าเกษตรดังกล่าวมีราคาสูงกว่าราคาตลาดโลกได้

สำหรับประเทศกำลังพัฒนาหรือกึ่งพัฒนาอย่างประเทศไทย นโยบายราคาสินค้าเกษตรที่ดีที่สุดก็คือปล่อยให้เป็นไปตามราคาตลาด เพื่อให้ราคาสินค้าประเภทต่างๆ เป็นตัวกำหนดว่าสินค้าประเภทใดควรจะผลิตเท่าใด พื้นที่ใดเหมาะสมกับพืชชนิดใด รู้จักใช้ปัจจัยการผลิตให้เหมาะสมกับพืชชนิดต่างๆ ที่มีราคาแตกต่างกัน ที่สำคัญต้องตระหนักไว้เสมอว่า เราไม่สามารถกำหนดราคาตลาดโลกของสินค้าเกษตรชนิดใดได้เลย แม้ว่าเราจะไม่ส่งออกเลยก็ตามก็จะมีผู้ผลิตจากประเทศอื่นผลิตและส่งออกแทนเรา แล้วราคาก็จะอยู่ที่เดิม แต่ราคาสินค้าเกษตรอาจจะถูกกระทบจากภัยพิบัติ เช่น น้ำท่วมหรือฝนแล้งได้ แต่ก็เป็นเรื่องเฉพาะที่และชั่วคราวเท่านั้น

ถ้าจะต้องทำเพื่อผลทางการเมือง ก็อาจจะต้องทำบ้าง แต่ต้องคำนึงถึงภาระทางการคลังและตระหนักเสมอว่า เราไม่อาจจะทำให้ราคาสูงกว่าราคาตลาดโลกซึ่งก็คือราคาปัจจุบันได้ จะได้ไม่มีปัญหาทางการเมืองอีกด้านหนึ่งที่จะตามมาได้

นโยบายภาคเกษตรกรรมควรคิดกันใหม่ได้แล้ว

ดร.วีรพงษ์ รามางกูร

 

เครดิต  มติชนออนไลน์

            4 ส.ค.60