คอลัมน์นิสต์

รัฐราชการ(1)

  • 2017-07-24 16:41:01

 

 

โดย นิธิ เอียวศรีวงศ์

รัฐราชการ เป็นคำที่ใช้กันอยู่เสมอเพื่อสรุปรวมเป้าหมายทางการเมืองการปกครองของ คสช. แต่ที่จริงแล้ว ส่วนใหญ่ของผู้ใช้คำนี้รู้ดีว่ารัฐราชการเป็นอดีตที่ไม่มีวันหวนกลับคืนมาสู่การเมืองการปกครองของไทยได้อีกแล้ว ผู้ที่ไม่รู้ไม่เข้าใจอะไรเลยน่าจะเป็นตัว คสช.เองเท่านั้น

ภาษาอังกฤษเรียกคำนี้ว่า Bureaucratic Polity หมายความถึง ระบอบปกครองและการเมืองซึ่งอำนาจบริหาร และอำนาจกำหนดนโยบายอยู่ในมือของข้าราชการ ฉะนั้นรัฐประเภทนี้จึงเรียกว่า Bureaucratic state หรือรัฐราชการ

ระบอบปกครองรูปแบบอื่นๆ มีได้อีกหลายประเภท เช่นอำนาจกำหนดนโยบายเป็นของนายทหารบางกลุ่ม ใน ขณะที่อำนาจบริหารอยู่ในมือของเจ้าพ่อท้องถิ่น หรืออำนาจกำหนดนโยบายมาจากการเลือกตั้ง ซึ่งสามารถกำกับอำนาจการบริหารของระบบราชการได้ระดับหนึ่ง แต่ยังปล่อยให้ระบอบราชการพอมีอำนาจอิสระเหลืออยู่ค่อนข้างมาก หรืออำนาจบริหารและวางนโยบายอยู่ในมือของนักการเมืองจากการเลือกตั้งทั้งหมด แต่นักการเมืองเหล่านั้นล้วนเป็นเจ้าที่ดินและมาเฟียในท้องถิ่น ฯลฯ รูปแบบอื่นๆ เหล่านี้ไม่อาจเรียกได้ว่าเป็นรัฐราชการ

รัฐราชการไม่ได้เคยมีเฉพาะในประเทศไทยเท่านั้น มีรัฐแบบนี้ทั้งในแอฟริกาและละตินอเมริกาอีกบางประเทศ ทีมีระบบปกครองและการเมืองอยู่ภายใต้การยึดกุมของระบบราชการอย่างค่อนข้างเด็ดขาดเหมือนกัน สรุปง่ายๆ ก็คือในประเทศที่ระบบราชการ (ทั้งพลเรือนและทหาร) ถูกสถาปนามาก่อน ภายใต้ระบอบอาณานิคมหรือสมบูรณาญาสิทธิ์ก็ตาม ที่ระบบราชการเป็นผู้บริหารจัดการหลักของกิจการสาธารณะ อยู่มาวันหนึ่ง ระบอบอาณานิคมหรือสมบูรณาญาสิทธิ์สูญสลายลง ระบบราชการก็มักเข้ามาเป็นผู้ถืออำนาจในการกำหนดนโยบายสาธารณะด้วยหรือเข้ามามีอำนาจทางการเมืองเสียเอง

อันที่จริง “รัฐราชการ” ใช้เป็นตัวแบบในการอธิบายการเมืองไทยได้ดีเฉพาะช่วงหนึ่งที่ไม่ยาวนานนัก นั่นคือระหว่าง 2490-2500 รัฐธรรมนูญ 2475 ได้อนุวัตรตามความประสงค์ของฝ่ายอนุรักษนิยมไทย ที่จะกำหนดให้รัฐสภาที่มาจากการเลือกตั้งนั้น ต้องถูกกำกับควบคุมโดยสมาชิกที่ฝ่ายบริหาร หรือสถาบันพระมหากษัตริย์เป็นผู้แต่งตั้งด้วย (และกลายเป็นรูปแบบที่รัฐธรรมนูญฉบับอื่นทำตามสืบมาจนถึงทุกวันนี้ ยกเว้น รธน. ฉบับ 2489, 2517 และ 2540)

แต่ก่อนหน้า 2490 ส.ส.ที่มาจากการเลือกตั้ง ยังสามารถรวมกลุ่มกันเพื่อเสนอทางเลือกเชิงนโยบายได้อยู่บ้าง แต่เนื่องจากรัฐบาลภายใต้ จอมพล ป.พิบูลสงคราม สามารถควบคุมสื่อได้ค่อนข้างเบ็ดเสร็จ และใช้มาตรการเด็ดขาดรุนแรงในการจัดการกับศัตรูทางการเมืองของตน จึงทำให้จอมพล ป. สามารถบริหารประเทศและวางนโยบายส่วนตัวได้โดยอาศัยกำลังของระบบราชการและกองทัพ แม้กระนั้นก็ไม่สามารถควบคุมการเมืองอยู่ได้ฝ่ายเดียว เพราะมีฝ่ายอื่นที่มีฐานอยู่กับนักการเมืองที่มาจากการเลือกตั้ง และนักธุรกิจบางกลุ่ม คือฝ่ายของท่านปรีดี พนมยงค์ ดังที่ทราบกันอยู่แล้ว

หลังการรัฐประหาร 2490 เหลือพรรคการเมืองฝ่ายค้านที่พอมีพลังอยู่บ้างเพียงพรรคเดียว คือพรรคประชาธิปัตย์ แต่ก็ยากที่จะเสนอทางเลือกเชิงนโยบายได้จริงจัง เพราะพรรคประชาธิปัตย์เองร่วมก่อการรัฐประหารล้มล้างระบอบประชาธิปไตยมากับกองทัพ (สภาพการณ์เหมือนพรรคประชาธิปัตย์ในขณะนี้เป็นอย่างยิ่ง คือร่วมมือกับ กปปส.ดึงทหารเข้ามาแทรกแซงทางการเมือง แต่กลับถูก “จี้” ออกไปจากวงจรอำนาจ)

แม้กระนั้นก็ใช่ว่าจะมีแต่ระบบราชการเท่านั้นที่เป็นผู้วางนโยบายแต่ผู้เดียว เหนือฟ้ายังมีฟ้า เหนือระบบราชการยังมีอเมริกัน ซึ่งมีนโยบายที่ชัดเจนของตนว่าประเทศบริวารไทย ควรดำเนินนโยบายต่างประเทศและในประเทศอย่างไร นี่ก็เป็นพลังทางการเมืองอีกอย่างหนึ่งที่มีส่วนในการกำหนดทั้งการบริหารและการเมืองของไทย แม้ไม่ใช่พลังที่มีอำนาจเด็ดขาด แต่ก็เป็นพลังหนึ่งที่ระบบราชการต้องฟัง อย่างน้อยก็ต้อง “หน้าไหว้หลังหลอก” ในหลายๆ กรณี

ทั้งนี้ไม่นับนักธุรกิจนอกราชการ ซึ่งนับตั้งแต่ประมาณ 2498 ก็เริ่มต่อต้านนโยบายเศรษฐกิจที่ผูกขาดการประกอบการขนาดใหญ่ไว้กับรัฐ ส่วนใหญ่ของผู้ประกอบการทางเศรษฐกิจเหล่านี้หันไปสนับสนุนจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ให้โค่นล้มรัฐบาลพิบูลสงครามลง

ระบอบรัฐราชการดูเหมือนจะตั้งมั่นอย่างแข็งแรงขึ้นในประเทศไทย เมื่อจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ทำรัฐประหารซ้ำอีกครั้งใน 2501 เพราะได้ขจัด ส.ส.จากการเลือกตั้งออกไปทั้งหมด ขยายระบบราชการให้ใหญ่ขึ้น รวมศูนย์การบริหารและการวางนโยบายไว้ที่ผู้นำ ซึ่งเป็น ผบ.ทบ. แต่อเมริกันก็ยังอยู่ ซ้ำมีความจำเป็นในการแทรกแซงการเมืองและการบริหารของไทยมากขึ้น ตามความเข้มข้นของสงครามเวียดนามที่เพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว

ที่สำคัญกว่านั้นคือปัจจัยภายใน ซึ่งทำให้รัฐของสฤษดิ์-ถนอม-ประภาสเป็นรัฐราชการได้ไม่เต็มที่

ปัจจัยแรกคือพระมหากษัตริย์ ซึ่งได้เสด็จนิวัติประเทศไทยเป็นการถาวรนับตั้งแต่ 2494 นับวันก็ยิ่งเป็นที่ชื่นชมในหมู่ประชาชนมากขึ้น จนกลายเป็นปัจจัยสำคัญทางการเมืองของไทยยิ่งกว่าช่วงใดในประวัติศาสตร์หลัง 2475 เป็นต้นมา พระมหากษัตริย์ไม่ได้เป็นส่วนหนึ่งของรัฐราชการ จึงเป็นปัจจัยภายนอกระบอบรัฐราชการ แต่ทวีความสำคัญต่อการบริหารและวางนโยบายของรัฐราชการเพิ่มขึ้นตลอดมา

ปัจจัยอย่างที่สองคือนักธุรกิจระดับนายทุนใหญ่ ซึ่งแม้ยังต้องอาศัยความคุ้มกันและส่งเสริมจากระบบราชการ (ทั้งทหารและพลเรือน) จนยอมแบ่งผลกำไรให้แก่ “เส้น” ในวงราชการเหล่านี้ แต่ก็มีกำลังทางเศรษฐกิจกล้าแข็งขึ้นทุกที จนเริ่มมีส่วนชักนำเชิงนโยบายและการบริหารแก่รัฐราชการได้บ้าง เช่นนับตั้งแต่ทศวรรษ 2510 เป็นต้นมา ก็เรียกร้องให้รัฐราชการเปลี่ยนนโยบายจากการส่งเสริมอุตสาหกรรมเพื่อทดแทนการนำเข้า มาสู่อุตสาหกรรมเพื่อการส่งออก (แต่ไม่บรรลุผลจนถึงทศวรรษ 2520)

ในปลายยุคเผด็จการทหารครั้งนั้น นายทุนเหล่านี้ยังร่วมกันกดดันรัฐราชการ โดยให้ทุนแก่การดำเนินการของนายทหารบางคนที่ต้องการโค่นล้มผู้นำกองทัพในขณะนั้นลง จึงอาจกล่าวได้ว่าเข้ามามีส่วนร่วมทางการเมืองมากกว่าระดับชักนำเชิงนโยบายเท่านั้น

ด้วยเหตุดังนั้น จึงอาจกล่าวได้ว่าระบอบรัฐราชการของไทยนั้น เต็มไปด้วยข้อยกเว้นมากเสียจนการใช้ตัวแบบ Bureaucratic polity อาจอธิบายการเมืองไทยได้ไม่เต็มที่นัก แม้แต่ในช่วง 2490-2500 และ 2501-2516

ยิ่งหลัง 14 ตุลาฯเป็นต้นมา ระบอบรัฐราชการยิ่งห่างไกลจากความเป็นจริงของการเมืองไทยไปลิบลับ เพราะพลังต่างๆ นอกระบบราชการ ทั้งพลังเก่าและพลังใหม่ ได้ถูกปลดปล่อยออกมามีบทบาททางการเมืองอีกมาก จนกระทั่งสัดส่วนของการบริหารและการวางนโยบายหลุดจากมือระบบราชการมาตกอยู่ในมือพลังนอกระบบราชการเป็นสัดส่วนที่สูงกว่า

ความเสื่อมถอยอำนาจของระบบราชการนั้นเห็นได้ดีจากการที่หลังรัฐประหาร คนที่จัดตั้งรัฐบาลในความคุ้มครองของคณะรัฐประหารทุกคนล้วนเป็นคนนอกระบบราชการ เช่นมาจากฝ่ายตุลาการซึ่งสมมุติและยอมรับกันว่าเป็นบุคลากรนอกระบบราชการ มาจากนักธุรกิจ มาจากองคมนตรี หรือมาจากนักการเมืองที่ยอมผวาเข้าสู่อ้อมกอดของกองทัพในค่ายทหาร นายกรัฐมนตรีที่มาจากนายทหารในราชการก็มีเหมือนกัน แต่ต้องบริหารโดยมีสภาที่ส่วนหนึ่งมาจากการเลือกตั้งอยู่ด้วย จึงต้องจัดตั้งรัฐบาลผสมโดยร่วมมือกับนักการเมืองเหล่านี้ ทั้งนี้ยกเว้นการรัฐประหารครั้งสุดท้าย

 
 

อย่างไรก็ตาม แม้ว่ากรมกองของราชการทั้งหมดสูญเสียพลังที่จะกำกับควบคุมการบริหารและวางนโยบาย แต่หน่วยราชการหนึ่งซึ่งสามารถรักษาพลังที่จะแทรกแซงทางการเมือง อย่างออกหน้าหรือเป็นเงาชะเงื้อมอยู่เบื้องหลัง ก็คือกองทัพ แต่แม้กองทัพรักษาอำนาจพิเศษนี้ไว้ได้ ก็ไม่สามารถอาศัยแต่พลังของกองทัพเองล้วนๆ เนื่องจากมีพลังเก่าและใหม่ อันอยู่นอกระบบราชการเกิดขึ้นในสังคมไทยเป็นอันมาก ซึ่งกองทัพต้องแสวงหาความชอบธรรมจากพลังเหล่านี้ในการแทรกแซงทางการเมืองด้วย และหากไม่สามารถรักษาความชอบธรรมของทุกกลุ่มไว้ได้ ระบอบทหารก็อาจพังทลายลงอย่างไม่เป็นท่า ดังที่เกิดขึ้นใน พ.ศ.2535

ดังนั้น แม้ว่ากองทัพยังมีพลังอำนาจอยู่สูงมากในการเมืองไทย กองทัพก็ไม่มีทางที่จะฟื้นฟูระบอบรัฐราชการ ภายใต้การนำของกองทัพกลับคืนมาได้อีก พลังอำนาจอันสูงของกองทัพใช้ได้แต่เพียงเพื่อต่อรองผลประโยชน์ส่วนได้ส่วนเสียของกองทัพ (เช่น ซื้ออาวุธหรือเพิ่มงบประมาณทหาร) มากกว่าเข้ามากำกับควบคุมการเมืองไทยทั้งระบบ ยกเว้นแต่ว่าพลังอื่นนอกระบบราชการให้การสนับสนุนแก่กองทัพอย่างเต็มที่เท่านั้น กองทัพจึงอาจเข้ามากำกับควบคุมการเมืองอย่างเต็มรูปแบบได้

เพื่อจะเข้าใจว่า การเมืองไทยที่ได้เดินผ่านรัฐราชการมาอย่างลิบลับแล้ว หวนกลับมาสู่รูปแบบของรัฐราชการภายใต้การควบคุมอย่างเด็ดขาดของกองทัพอีกได้อย่างไร และรัฐราชการภายใต้กองทัพนี้จะดำรงอยู่ต่อไปอีกนานเท่าไร จึงควรทบทวนดูพลังนอกระบบราชการที่เกิดขึ้นใหม่หลัง 14 ตุลาฯ ว่าประกอบด้วยกลุ่มใดบ้าง

กลุ่มแรกคือกลุ่มที่ได้รับการยอมรับว่าเป็นผู้เชี่ยวชาญในสาขาวิชาต่างๆ โดยเฉพาะสาขาวิชาที่สามารถใช้ความรู้ในการ “จัดการ” ประเด็นสาธารณะ เช่น เศรษฐกิจ, การศึกษา, สาธารณสุข, สิ่งแวดล้อม, ประชากร, สถิติที่จำเป็นในการวางแผน, ผังเมือง, ทักษะการจัดการ ฯลฯ จอมพลสฤษดิ์ได้ดึงเอาคนเหล่านี้ซึ่งสังกัดหน่วยราชการต่างๆ ในฐานะข้าราชการระดับกลาง ขึ้นมาเป็นผู้บริหารระดับสูงของหน่วยงานราชการซึ่งตั้งขึ้นใหม่ ทำให้เทคโนแครตหรือผู้เชี่ยวชาญเฟื่องฟูในวงราชการ สอดคล้องกับนโยบายปฏิรูปของสฤษดิ์เองที่มุ่งหมายจะให้ระบบราชการเป็นตัวนำในการปฏิรูป และรักษาความเป็นรัฐราชการให้กุมบทบาทสำคัญของ
ชาติสืบไป

แต่หลัง 14 ตุลาฯ ราชการกลับสูญเสียเทคโนแครตออกไปสู่ภาคเอกชนมากขึ้นตามลำดับ ไม่เฉพาะแต่ภาคธุรกิจเท่านั้นที่สามารถ “ซื้อ” บริการของเทคโนแครตได้มากกว่าราชการ แต่อิสระเสรีภาพในการทำงานก็มีความสำคัญแก่เทคโนแครต ทำให้คนกลุ่มนี้อาจขยับขยายตนเองจากหน่วยราชการทางด้านบริหาร ไปสู่มหาวิทยาลัยซึ่งเป็นหน่วยราชการที่ค่อนข้างอิสระจากระบบมาก ทั้งนี้ยังไม่รวมเทคโนแครตที่อาจรวมกลุ่มกันตั้งสถาบันวิจัยเฉพาะด้าน หรือองค์กรทำงานด้านสังคม, สิ่งแวดล้อม, แรงงาน, พลังงาน, ผู้หญิง ฯลฯ ของตนเอง รับทุนจากต่างประเทศตามประเด็นที่ประเทศตะวันตกสนใจ หรือ “ขาย” บริการวิชาการแก่เอกชนหรือราชการ

การที่เทคโนแครตหลุดออกจากระบบราชการด้วยเหตุที่กล่าวข้างต้น มีผู้พูดถึงไว้มากแล้ว แต่ยังมีเหตุอีกอย่างหนึ่งที่ไม่ค่อยมีผู้พูดถึงมากนักด้วย นั่นคือในบรรยากาศของการ “ปฏิรูป” ของสฤษดิ์ ธนะรัชต์ เทคโนแครตมีบทบาทและความสำคัญในระบบราชการ แต่เมื่อบรรยากาศของการ “ปฏิรูป” คลายลงหลังมรณกรรม
ของสฤษดิ์ ทำให้ “เสน่ห์” ของระบบราชการแก่เทคโนแครตลดน้อยลง

อันที่จริงจุดมุ่งหมายและวิธีการ “ปฏิรูป” ของจอมพลสฤษดิ์นั้นขัดแย้งกันในตัวเอง หากเทคโนแครตเป็นผู้นำการ “ปฏิรูป” ในระยะยาวแล้ว ฝ่ายการเมืองย่อมสูญเสียอำนาจและอิทธิพลลง ฝ่ายการเมืองในทรรศนะของสฤษดิ์คือกองทัพและข้าราชการประจำ ย่อมเหลือหน้าที่เพียงอย่างเดียวคือใช้อำนาจตามกฎหมายหรือเลยกฎหมายให้การเมือง “นิ่ง” เพื่อเปิดโอกาสให้เทคโนแครตได้ทำงานปฏิรูปโดยสะดวก รัฐราชการไทยก็จะแปรรูปไปมีลักษณะอีกอย่างหนึ่ง ซึ่งในที่สุดแล้ว “ราชการ” ทั้งระบบก็ต้องอยู่ภายใต้การกำกับควบคุมของเทคโนแครต ใครจะเป็นผู้รักษาผลประโยชน์ของราชการทั้ง “ใน” และ “นอก” ได้อีก

ยิ่งหลัง 14 ตุลาฯ แม้บรรยากาศการปฏิรูปได้รับการรื้อฟื้นกลับมาใหม่ก็จริง แต่ผู้ที่ช่วงชิงการนำการปฏิรูปไปได้ไม่ใช่ระบบราชการ หากเป็นมวลชน (หรือที่มักเรียกว่าม็อบ) และนักการเมืองที่มาจากการเลือกตั้ง ยิ่งทำให้เทคโนแครตมีเหตุผลทางอุดมการณ์น้อยลงที่จะอยู่ในราชการต่อไป

เราอาจสรุปประเด็นสำคัญเกี่ยวกับเทคโนแครตได้ว่า

1.ในที่สุดส่วนใหญ่ของเทคโนแครตก็ไม่ได้อยู่ในระบบราชการอีกต่อไป ในขณะเดียวกันสังคมกลับเปิดพื้นที่ให้แก่การแสดงความคิดเห็นของเทคโนแครตมากขึ้น ทำให้เทคโนแครตมีน้ำหนักทางการเมืองเพิ่มขึ้น (เสียกว่าเมื่อสังกัดราชการ) ด้วยซ้ำ เพียงแต่อำนาจในการจัดการบริหารและวางนโยบายไม่มีผลทันตาเห็นอย่างสมัยสฤษดิ์ ธนะรัชต์เท่านั้น

น้ำหนักทางการเมืองเช่นนี้เป็นไปได้ในการเมืองที่เป็นประชาธิปไตยเท่านั้น เทคโนแครตไทยจึงไม่ขัดขวางประชาธิปไตย แต่การเมืองในระบอบประชาธิปไตยไม่ “นิ่ง” ความเห็นของเทคโนแครตไทยจึงอาจไม่เห็นผลทันตาอย่างที่ต้องการ ทั้งยังต้องนำไปต่อรองกับกลุ่มพลังอื่นๆ ในสังคม ทำให้ความเห็นของเทคโนแครตอาจไม่บรรลุผลเต็ม 100 เปอร์เซ็นต์

นี่เป็นฐานของความขัดแย้งกันเองของความต้องการทางการเมืองของเทคโนแครตไทย

2.อุดมคติของเทคโนแครตคือการเมืองที่ “นิ่ง” ซึ่งหมายความว่าจะต้องต่อรองเชิงนโยบายกันอย่างสงบ โดยปราศจากการกดดันด้วยวิธีอื่นมากไปกว่าการใช้เหตุผลและข้อเท็จจริง ระบอบปกครองและการเมืองใดๆ ก็ตามที่ทำให้การเมือง “นิ่ง” จึงเป็นที่น่าพอใจแก่เทคโนแครตไทย แต่หาก “นิ่ง” เกินไปก็ทำให้แม้แต่เทคโนแครตเองก็ไม่สามารถชักนำเชิงนโยบายในเรื่องใดได้ จึงเหลืออยู่วิธีเดียวคือเทคโนแครต
จะมีบทบาทอันสมควรได้ ก็ต่อเมื่อต้องเชื่อมต่อกับอำนาจ ไม่ว่าอำนาจนั้นจะชอบธรรมหรือไม่

3.การชักเย่อกันไปมาระหว่างประชาธิปไตยและการเมือง “นิ่ง” ทำให้เทคโนแครตไทยไม่มีจุดยืนทางการเมืองที่มั่นคง โอนไปเอนมาระหว่างการต่อต้านเผด็จการทหารในบางครั้ง และต่อต้านรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งในบางครั้ง

เราจะทบทวนพลังอิสระจากระบบราชการกลุ่มอื่นๆ ต่อไปในคราวหน้า

(ยังมีต่อ)

 

เครดิต  มติชน

           17 ก.ค.60